Name:
Email:

Tổng số lượt truy cập

C:\Domains\tiepcanthongtin.com\httpdocs\administrator\components\com_vvisit_counter\helpersPlease reinstall [Vinaora Visitors Counter] component53

Luật mẫu về tiếp cận thông tin cho Châu Phi

 

 

 

Giới thiệu

Luật mẫu thường là tập hợp chi tiết các điều khoản thể hiện những chuẩn mực quốc tế, khu vực hoặc tiểu khu vực về một chủ đề cụ thể nhằm tạo điều kiện cho việc ban hành văn bản pháp luật trong nước. Như đã được thể hiện qua tiêu đề “mẫu”, một luật mẫu không nhất thiết phải được các quốc gia thông qua đúng theo hình thức chính xác của nó, mà có thể được điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn pháp lý và các hoàn cảnh khác của từng quốc gia. Do vậy, khác với các hiệp định, vốn có tính chất ràng buộc ngay sau khi được phê chuẩn và đặt ra các nghĩa vụ đối với các quốc gia tham gia ký kết, luật mẫu là văn bản không có tính chất ràng buộc, được soạn thảo nhằm giúp các đại biểu quốc hội chuyển hóa những nghĩa vụ xuất phát từ các điều ước quốc tế thành những văn bản luật chi tiết ở trong nước.

Điều 1 của Hiến chương Nhân quyền và Dân quyền châu Phi (Hiến chương châu Phi) yêu cầu các Quốc gia thành viên ‘ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, hoặc các biện pháp khác để đảm bảo có hiệu lực’ đối với ‘quyền, nghĩa vụ và các quyền tự do đã được minh định’. Để giúp các Quốc gia thực hiện nghĩa vụ này, Ủy ban Nhân quyền và Dân quyền châu Phi (Ủy ban châu Phi), kể từ khi thành lập vào tháng 11/1987, đã tìm cách chi tiết hóa phạm vi và nội dung một số quyền được nêu trong Hiến chương châu Phi thông qua việc ban hành ‘luật mềm’. Ví dụ tiêu biểu là Tuyên ngôn về các Nguyên tắc về Quyền tự do biểu đạt tại châu Phi (Tuyên ngôn), được Ủy ban châu Phi thông qua năm 2002 để bổ sung cho Điều 9 của Hiến chương châu Phi, theo đó ‘mỗi cá nhân đều có quyền được tiếp nhận thông tin’. Mặc dù Tuyên ngôn và các ‘luật mềm’ khác do Ủy ban châu Phi thông qua đã quy định chi tiết nghĩa vụ của các Quốc gia thành viên theo Hiến chương châu Phi, song các văn bản này chưa đưa ra hướng dẫn cụ thể về nội dung và hình thức của văn bản luật cần phải được ban hành nhằm hiện thực hóa các nghĩa vụ này ở cấp độ quốc gia. Khi ban hành Luật mẫu về Tiếp cận thông tin cho châu Phi, Ủy ban châu Phi đã tiến một bước xa hơn so với Tuyên ngôn bằng cách đưa ra nội dung chi tiết và khả thi về các nghĩa vụ lập pháp đối với các Quốc gia thành viên tham gia ký kết Hiến chương châu Phi về quyền tiếp cận thông tin trong khi để ngỏ hình thức cụ thể của các văn bản luật sẽ được các Quốc gia thành viên ban hành. Tóm lại, mỗi Quốc gia thành viên sẽ phải quyết định tính chất và phạm vi của những điều chỉnh cần thiết đối với nội dung của Luật mẫu này, tùy theo quy định của Hiến pháp và cấu trúc hệ thống pháp luật của họ.


Việc Liên minh châu Phi ban hành các Luật mẫu về những vấn đề có tầm quan trọng chung với cả châu lục không phải là hiện tượng mới. Trước đó đã có những Luật mẫu được ban hành, ví dụ Luật mẫu của Liên minh châu Phi về An toàn sinh học trong Công nghệ năm 2000,1 và Luật mẫu của Liên minh châu Phi về Quyền của các cộng đồng địa phương, nông dân, người gây giống và tiếp cận năm 2000.2 Ở châu Phi càng ngày người ta càng nhận thấy rõ tầm quan trọng của việc sử dụng Luật mẫu để xây dựng các văn bản luật ở trong nước cho phù hợp với các chuẩn mực của khu vực, như đã được thể hiện rõ qua quá trình xây dựng Luật mẫu của châu Phi về phòng chống khủng bố đang diễn ra hiện nay3  và Luật mẫu của Liên minh châu Phi về Phê chuẩn các Điều ước quốc tế.4


Quá trình soạn thảo

Trong Phiên họp định kỳ lần thứ 48 được tổ chức từ ngày 10-24/11/2010, Ủy ban châu Phi, thông qua Nghị quyết số 167 (XLVII), đã quyết định khởi động quá trình xây dựng luật mẫu về tiếp cận thông tin cho châu Phi. Trong quyết định của mình, Ủy ban đã yêu cầu Báo cáo viên Đặc biệt về Quyền tự do biểu đạt và tiếp cận thông tin (Báo cáo viên Đặc biệt) chủ trì quá trình này.

Luật mẫu là kết quả của hai năm rưỡi soạn thảo với sự điều phối của Trung tâm Nhân quyền, Đại học Pretoria, dưới sự bảo trợ của Báo cáo viên Đặc biệt. Đã có một số cuộc họp chuyên gia được tổ chức, trong đó kết quả của cuộc họp đầu tiên là nhóm công tác về tiếp cận thông tin 10 thành viên đã được thành lập, có nhiệm vụ xây dựng dự thảo đầu tiên về Luật mẫu. Dự thảo đầu tiên đã được trình lên Ủy ban châu Phi tại Phiên họp định kỳ lần thứ 49 tại Banjul, Gambia tháng 4/2011.

Để tham vấn thêm và sâu hơn với các bên liên quan, bốn cuộc tham vấn ở tiểu khu vực đã được tổ chức từ tháng 6/2011 đến tháng 6/2012, tại Mozambique, Kenya, Senegal và Tunisia, để lấy ý kiến về dự thảo Luật mẫu. Ngoài ra, Ủy ban châu Phi cũng đã lấy ý kiến nhân dân về dự thảo Luật mẫu. Các ý kiến đóng góp qua các đợt tham vấn như vậy đã được nhóm công tác xem xét và làm căn cứ cho nội dung chính thức của Luật mẫu.


Nhu cầu về Luật mẫu về Tiếp cận thông tin cho châu Phi

Tiếp cận thông tin ngày càng là mối quan tâm lớn của quốc tế và khu vực, đồng thời là vấn đề mà các Quốc gia châu Phi ngày càng quan tâm trong cải cách lập pháp của mình. Đạo luật tiếp cận thông tin được thực hiện tốt có triển vọng thúc đẩy quản trị nhà nước tốt thông qua việc cải thiện quản lý thông tin, nâng cao minh bạch, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của người dân vào các vấn đề chung của xã hội. Nhờ việc vạch trần tham nhũng, yếu kém về quản lý và sai phạm trong quản lý nguồn lực công, việc tăng cường minh bạch và trách nhiệm giải trình có thể sẽ mở đường cho việc quản lý nguồn lực công tốt hơn, nâng cao việc thực hiện các quyền kinh tế-xã hội và góp phần giải quyết tình trạng kém phát triển ở châu lục này.

Trong những năm gần đây, một số hiệp ước khu vực đã phản ánh nhu cầu ưu tiên ban hành luật tiếp cận thông tin của các Quốc gia thành viên trong bối cảnh dân chủ, phòng chống tham nhũng và đảm bảo cung ứng dịch vụ công. Hiến chương châu Phi về Dân chủ, Bầu cử và Quản trị nhà nước đã đề ra một trong những mục tiêu là tăng cường các điều kiện cần thiết cho sự ‘tham gia của người dân, minh bạch, tiếp cận thông tin, quyền tự do biểu đạt và trách nhiệm giải trình trong quản lý các vấn đề của xã hội’. Hiến chương này yêu cầu các Quốc gia thành viên ‘thực hiện các chương trình và tiến hành các hoạt động nhằm tăng cường quản trị nhà nước tốt thông qua việc đảm bảo một nền quản trị minh bạch và có trách nhiệm giải trình’. Tương tự, Điều 9 của Công ước Phòng chống tham nhũng của Liên minh châu Phi quy định các Quốc gia thành viên phải ban hành ‘các văn bản luật và biện pháp khác để đảm bảo quyền tiếp cận bất kỳ thông tin cần thiết nào để hỗ trợ công tác phòng chống tham nhũng và các hành vi vi phạm có liên quan’. Quan trọng hơn, Hiến chương châu Phi về các Giá trị và Nguyên tắc Dịch vụ và Hành chính công đã có hẳn một phần về quyền tiếp cận thông tin trong bối cảnh hành chính công. Hơn nữa, một số hiệp định khác của châu lục như Hiến chương Thanh niên châu Phi, Hiến chương Thống kê châu Phi Nghị định thư về Quyền Phụ nữ châu Phi trong khuôn khổ của Hiến chương châu Phi về Nhân quyền và Dân quyền cũng đã thừa nhận tầm quan trọng của tiếp cận thông tin trong bối cảnh châu Phi.


Ở cấp độ tiểu khu vực, Nghị định thư Phòng chống tham nhũng của Cộng đồng Phát triển Nam Phi (SADC) yêu cầu các Quốc gia thành viên ban hành ‘các biện pháp nhằm xây dựng, duy trì và tăng cường các cơ chế thúc đẩy tiếp cận thông tin, tạo điều kiện xóa bỏ mọi cơ hội tham nhũng’.5 Tương tự, Dự thảo Luật bổ sung về Khuôn khổ thống nhất về Quyền tự do Biểu đạt và Quyền thông tin của Cộng đồng Kinh tế Tây Phi (ECOWAS) đã đề ra các chuẩn mực của tiểu khu vực về tiếp cận thông tin đối với các Quốc gia thành viên.

Mặc dù một số Quốc gia thành viên đã đáp ứng yêu cầu của khu vực và tiểu khu vực về việc quan tâm hơn tới tiếp cận thông tin bằng cách ban hành luật tiếp cận thông tin, song hầu hết các quốc gia đã chưa làm được như vậy. Do đó, bức tranh chung về luật tiếp cận thông tin ở châu Phi còn tản mát, mới chỉ có 11 (Angola, Ethiopia, Guinea, Liberia, Niger, Nige- ria, Rwanda, Nam Phi, Tunisia, Uganda và Zimbabwe) trong tổng số 54 Quốc gia thành viên Liên minh châu Phi đã ban hành luật tiếp cận thông tin, trong đó mức độ tuân thủ các chuẩn mực quốc tế và khu vực cũng khác nhau giữa các quốc gia này. Nhiều Quốc gia thành viên đã có dự thảo luật tiếp cận thông tin hiện vẫn còn nằm ở nhiều giai đoạn khác nhau trong quá trình ban hành luật.


Mục đích của Luật mẫu

Dưới đây là một số lý do chính lý giải việc ban hành Luật mẫu này:


Hướng dẫn việc xây dựng Luật Tiếp cận thông tin mới và rà soát luật hiện hành

Trong bối cảnh không có khuôn khổ lập pháp khu vực để hướng dẫn xây dựng luật tiếp cận thông tin, nhiều Quốc gia thành viên đã phải dựa vào luật tiếp cận thông tin của các nước khác để xây dựng luật cho mình. Kết quả là nhiều luật hiện hành và dự thảo luật tiếp cận thông tin ở châu Phi đã không tính tới đầy đủ các nhân tố như tình trạng lưu giữ hồ sơ yếu kém và văn hóa đóng dấu mật còn phổ biến trong bộ máy hành chính ở châu Phi, tỷ lệ mù chữ và thất nghiệp cao cũng như tình trạng hầu hết người dân châu Phi còn hạn chế tiếp cận công lý. Những nhân tố này là một thực tế ở toàn bộ châu Phi và cần phải được giải quyết để đảm bảo hiệu lực của bất kỳ luật tiếp cận thông tin nào ở châu lục này.

Do đó, Luật mẫu này nhằm đảm bảo các nhà soạn thảo và hoạch định chính sách giải quyết tất cả các vấn đề phù hợp với hoàn cảnh của châu Phi khi ban hành hoặc rà soát luật tiếp cận thông tin. Đây cũng là thước đo để đo mức độ tuân thủ với các chuẩn mực nhân quyền khu vực và quốc tế khi ban hành và rà soát luật tiếp cận thông tin ở tất cả các Quốc gia thành viên Liên minh châu Phi.

Luật mẫu này được xây dựng với tư cách là một “Đạo luật” để làm mẫu “sẵn có”, làm cơ sở cho việc xây dựng luật trong nước. Tuy nhiên, mỗi Quốc gia thành viên có thể thay đổi hình thức cho phù hợp với bối cảnh trong nước, ví dụ, có thể gọi là ‘Nghị định’, ‘Luật’, “Pháp lệnh’, hay ‘Bộ luật’.


Một công cụ vận động khuyến khích ban hành Luật tiếp cận thông tin

Việc sử dụng Luật mẫu này có khả năng nhấn mạnh tới tầm quan trọng của tiếp cận thông tin trong bối cảnh cụ thể của từng quốc gia, nhờ đó nêu bật nhu cầu phải ban hành luật tiếp cận thông tin hoặc rà soát luật hiện hành. Do vậy, Luật mẫu đóng vai trò là công cụ giúp vận động chính sách tiếp cận thông tin ở khắp châu lục nhằm thúc đẩy các cuộc tranh luận trong xã hội về tiếp cận thông tin ở cấp độ quốc gia. Mục tiêu nhằm nâng cao nhận thức về tính chất xuyên suốt của quyền tiếp cận thông tin, và khả năng của quyền này trong việc giải quyết những vấn đề như yếu kém trong cung ứng dịch vụ công, kém phát triển và hiệu quả hoạt động của hệ thống tư pháp.


Tập hợp những thông lệ tốt nhất

Không chỉ dừng lại ở hướng dẫn các Quốc gia thành viên ban hành, rà soát hoặc sửa đổi bổ sung luật hiện hành, Luật mẫu này còn có mục tiêu phát huy những thông lệ tốt nhất về xây dựng luật, xuất phát từ việc ban hành và thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành tại châu Phi và trên thế giới. Với tinh thần đó, Luật mẫu tìm cách hỗ trợ các Quốc gia thành viên hạn chế những thách thức tiềm tàng và tránh được những sai lầm phổ biến được đúc kết từ những bài học kinh nghiệm của các quốc gia khác, trong khi thúc đẩy những quy định vốn đã được chứng minh là có hiệu quả qua quá trình thực hiện các luật hiện hành trong và ngoài châu lục.


Củng cố cách tiếp cận thống nhất và hài hòa hóa các Luật Tiếp cận thông tin

Thiếu tiếp cận thông tin đã tước đi quyền của người dân được tham gia vào quá trình ra quyết định và buộc các đại biểu dân cử phải có trách nhiệm giải trình đối với những hành vi của họ và tạo ra môi trường dung dưỡng tham nhũng, quản trị yếu kém và sai phạm trong quản lý nguồn lực công. Nhìn chung, những điều kiện như vậy đang tồn tại ở châu Phi, khiến khó có thể có được cách tiếp cận chung trong quá trình xây dựng luật tiếp cận thông tin.


Do vậy, Luật mẫu này tìm cách củng cố tính chất chung trong cách tiếp cận về tiếp cận thông tin ở châu Phi trong khi vẫn đảm bảo các Quốc gia thành viên áp dụng các quy định của Luật mẫu cho phù hợp với hệ thống pháp lý và quy định trong hiến pháp của họ.


Kết luận

Các Quốc gia thành viên có thể lựa chọn thông qua toàn văn Luật mẫu hoặc dựa vào Luật mẫu này. Các quốc gia thành viên có thể thông qua toàn bộ hoặc một phần của luật mẫu. Cho dù một quốc gia quyết định sử dụng Luật mẫu như thế nào đi chăng nữa thì cũng vẫn cần phải có những nỗ lực để đảm bảo trong quá trình xây dựng hoặc rà soát luật trong nước về tiếp cận thông tin, các nguyên tắc và mục tiêu của Luật mẫu phải được tuân thủ triệt để. Chỉ có tuân thủ triệt để tinh thần và mục tiêu của Luật mẫu này thì mới có thể phát huy được khả năng đảm bảo minh bạch, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của người dân trong quá trình ra quyết định.


Pansy Tlakula

Báo cáo viên Đặc biệt về Quyền tự do Biểu đạt và Tiếp cận thông tin châu Phi


Tải toàn văn Luật mẫu tại đây: